Sądowo-administracyjna kontrola odmowy włączenia dokumentacji geodezyjnej do pzgik
Sądowa kontrola zasadności odmowy włączenia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wydawała się dotychczas dla wykonawców prac geodezyjnych, a także organów służby geodezyjnej i kartograficznej, jako niedopuszczalna. Tezy zamieszczane w uzasadnieniach nielicznych w tym przedmiocie orzeczeń sądów administracyjnych sugerowały, że jedyną dopuszczoną prawem formą weryfikacji poprawności działania w tym zakresie organu administracji geodezyjnej i kartograficznej jest uprawnienie wykonawcy do złożenia wniosku o zbadanie zasadności odmowy do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże ubiegłoroczne i tegoroczne orzecznictwo Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi bez wątpienia dowodzi, że wydanie odmowy włączenia dokumentacji do zasobu może być skutecznie poddane także kontroli sądowej.
1. Prawne aspekty dokonywania kontroli opracowań geodezyjnych, wnioskowanych o przyjęcie do zasobu.
Zawarta w art.12 regulacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, że materiały lub informacje o tych materiałach, powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Szczegółowe zasady przekazywania dokumentacji do zasobu określone zostały, w wydanym na podstawie art. 19 ust.1 ustawy, Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001r. Nr 78 poz. 837). Zgodnie z wolą ustawodawcy, rozporządzenie uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu, wprowadza obligatoryjną kontrolę dokumentacji wnioskowanej o przyjęcie do zasobu.
Zgodnie z §9 ust.1 Rozporządzenia, dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie:
1) przestrzegania zasad wykonywania prac,
2) osiągnięcia wymaganych dokładności,
3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie,
4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w §5 ust.5,
5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy,
6) kompletności przekazywanych materiałów.
W przypadkach prac, o których mowa w § 8 pkt 1, kontrola obejmuje także sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej (ust.2).
Czynności kontroli wykonywane są niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 6 dni roboczych od dnia złożenia dokumentacji do kontroli (ust.4), przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w zakresach odpowiadających zakresom kontrolowanych opracowań, upoważnione przez organy odpowiedzialne za prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust.3).
Pozytywny wynik kontroli odnotowywany jest na wniosku, o którym mowa w §7 ust.3. Natomiast w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole (§11 ust.1), który zawiera:
1) imię i nazwisko osoby kontrolującej,
2) datę przyjęcia dokumentacji do kontroli,
3) określenie wykonawcy pracy,
4) określenie rodzaju pracy i zakresu kontrolowanej dokumentacji,
5) wykaz stwierdzonych wad, usterek lub nieprawidłowości,
6) zalecenia dotyczące usunięcia wad, usterek lub nieprawidłowości,
7) wnioski końcowe wraz z uzasadnieniem, odpowiednio:
a) o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości,
b) o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu,
8 ) datę zakończenia kontroli,
9) podpis osoby kontrolującej.
Protokół sporządzany jest w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wykonawca, a drugi dołącza się do wniosku, o którym mowa w §7 ust.3.
W przypadku określonym w §11 ust.1 pkt 7 lit. b) organ prowadzący zasób zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu (§12 ust.1). Wykonawca może złożyć, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu (ust.2).
2. Wniosek o zbadanie zasadności odmowy przez organ nadzoru.
Rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac (...) w §12 ust.2 stanowi, że w przypadku wydania przez organ odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonawcy przysługuje uprawnienie złożenia, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosku o zbadanie zasadności tej odmowy.
Analiza w/w uregulowania pozwala sformułować kilka istotnych wniosków:
2.1. Badanie zasadności odmowy wyrazem wewnętrznej procedury, a nie elementem postępowania administracyjnego.
Wobec braku ustanowienia stosownej podstawy prawnej, odmowa włączenia dokumentacji do zasobu nie jest wydawana w formie decyzji administracyjnej (bądź postanowienia). Jednocześnie, prawodawca nie ustanowił także dla omawianej procedury jakichkolwiek zwyczajnych środków zaskarżenia w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Złożenie zatem do organu nadzoru geodezyjnego wniosku o zbadanie zasadności odmowy, nie stanowi jakiejkolwiek formy odwołania czy też zażalenia, tj. instytucji znanych z postępowania administracyjnego. Logicznym następstwem tego stanu rzeczy jest to, że rozpatrzenie złożonego wniosku także nie przybiera formy decyzji lub postanowienia, co końcowo skutkuje brakiem podstaw prawnych do stosowanie nadzwyczajnych środków zaskarżenia (złożenie skargi do WSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2010r. sygn. III SA/Łd 521/10 potwierdził, że wniosek ten nie może być uznany za środek zaskarżenia wydanej odmowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
„W ocenie Sądu, złożenie w trybie §12 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych(...) (Dz.U. z 2001r. Nr78 poz.837), wydanego w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art.52 §1 p.p.s.a. Jest środkiem przewidzianym w ramach wewnętrznej procedury postępowania w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych.”
2.2. Prawo złożenia wniosku o zbadanie zasadności odmowy przysługuje wyłącznie wykonawcy pracy geodezyjnej.
Zgodnie z §12 ust.2 Rozporządzenia, uprawnienie do złożenia wniosku o zbadanie zasadności włączenia dokumentacji do zasobu przysługuje wyłącznie wykonawcy pracy geodezyjnej. Badanie zasadności odmowy z wniosku powiatowego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, a także badanie tej zasadności przez organ nadzoru z urzędu jest wobec powyższego nieuprawnione i winno być traktowane jako działanie organu bez wymaganej podstawy prawnej, o której mowa w art.6 kpa. Zasada legalizmu, którą winien kierować się organ administracji, wynika zaś przede wszystkim z art.7 Konstytucji RP.
2.3. Złożenie wniosku o zbadanie zasadności odmowy nie jest ograniczone czasowo.
Prawodawca nie określił terminu, w jakim wykonawca pracy geodezyjnej może złożyć wiosek o zbadanie zasadności odmowy. Brak tej regulacji oznacza, że wniosek taki może być złożony w każdym czasie. W szczególności nie mają tu zastosowania przepisy określające terminy do wnoszenia odwołań, zażaleń itp.
2.4. Rozstrzygnięcie organu nadzoru nie jest wiążące dla organu prowadzącego zasób.
Brak rozstrzygnięcia organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) czyni to rozstrzygnięcie niezobowiązującym dla organu prowadzącego zasób. Badanie zasadności odmowy nie wynika ani z wykonywania funkcji organu wyższego stopnia, ani też ze sformalizowanego nadzoru nad organem prowadzącym zasób. W szczególności uwzględnienie wniosku przez organ nadzoru nie uchyla wydanej odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, ani też nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (nie skutkuje włączeniem dokumentacji do zasobu). Nie należy wykluczać zatem więc sytuacji, że organ prowadzący zasób pozostanie przy swoim zdaniu i nie zweryfikuje swojego stanowiska, pomimo uwzględnienia wniosku o zbadanie zasadności odmowy przez organ nadzoru (patrz Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 września 2009r. sygn. III SA/Łd 187/09).
3. Odmowa włączenia dokumentacji do zasobu jako czynność materialno – techniczna, podlegająca kontroli sądowo - administracyjnej.
Dopuszczalność kontroli sądowo – administracyjnej czynności odmowy włączenia dokumentacji technicznej do zasobu w ostatnim okresie została jednoznacznie potwierdzona orzecznictwem, w szczególności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W wyroku z dnia 25 maja 2011r. sygn. III SA/Łd 170/11 WSA w Łodzi wyjaśnił, że:
„Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
(…)
Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko Starosty [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej (…) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.”
Uzasadnienie powyższego wyroku wydaje się być tak oczywiste i logiczne, że aż powstaje uzasadnione pytanie: dlaczego instytucja ta, wśród geodetów i wykonawców prac geodezyjnych, uważana była dotychczas za jakoby niedopuszczalną? Z przeglądu dotychczasowego orzecznictwa sądowego wynika, że wykonawcy prac geodezyjnych niejednokrotnie podejmowali próby zaskarżania wydanych odmów włączenia dokumentacji do zasobu.
3.1. Zaskarżanie do WSA „pisma” organu nadzoru, podtrzymującego zasadność odmowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. IV SA/Wa 2102/05 odrzucił wniesioną skargę stwierdzając, że:
„Z analizy wskazanych wyżej przepisów wynika, iż zarówno włączenie, jak i odmowa włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie następuje w formie decyzji, czy postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu pisma, które będące przedmiotem niniejszej skargi, nie mieszczą się w kategorii spraw o których mowa w omawianym wyżej art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazać należy, że w przypadku odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wykonawca może złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Przy czym nie zakreślono dla tego wniosku żadnego terminu. W ocenie Sądu, nie można zatem stwierdzić, aby przepisy pozwalały na skontrolowanie przez sąd administracyjny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu oraz stanowiska organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w tej kwestii.”
WSA w Warszawie niedopuszczalność wniesienia skargi wskazał także w postanowieniu z dnia 14 lipca 2007r. VIII SA/Wa 336/09:
„Złożona w niniejszej sprawie skarga na pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia [...] marca 2009r. znak [...] nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego.
(…)
Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w trybie przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze. zm.) w przypadku przyjęcia dokumentacji do zasobu.
Tym samym skarga wniesiona na powyższe pismo jest niedopuszczalna, (…).”
Następnie Naczelny sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną (postanowienie NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. I OSK 1417/09), utrzymał w/w orzeczenie w mocy, słusznie zresztą – jak się dzisiaj okazuje - stwierdzając, że:
„Oceniając zaś charakter zajęcie stanowiska w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to nie jest ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 kpa, ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
(…)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie stwierdził, że w/w pismo z dnia [...] marca 2009 r. nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo bowiem udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.”
Konsekwentną linię orzeczniczą zaprezentował WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2010r. sygn. VIII SA/Wa 807/09, w którym odrzucił skargę na pismo WINGiK stwierdzając, że pismo zawierające stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego.
3.2. Zaskarżanie bezczynności organu, polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej, orzekającej o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu.
WSA w Gliwicach, rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie nie wydania odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu w formie decyzji administracyjnej, w wyroku z dnia 1 lutego 2007r. sygn. II SAB/Gl 26/06, oddalając skargę stwierdził, że:
„Zgodnie z art.12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do właściwych organów prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle tego należy uznać, że czynność materialno-techniczna polegająca na włączeniu przez organ dokumentacji technicznej sporządzonej przez wykonawcę prac geodezyjnych do państwowego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mieści się w konstrukcji prawnej przewidzianej w art.3 §2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy bowiem obowiązku nałożonego na wykonawcę przepisem prawa. Konsekwencją takiej wykładni musi być także uznanie dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu dotyczącą tej czynności skoro została ona wniesiona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi udzielonej przez Prezydenta Miasta G. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( art.53 §2 p.p.s.a.).
Stwierdzenie przez Sąd dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność nie oznacza jednak uznania jej zasadności. Skarżący swoją skargę oparł na stwierdzeniu, że odmowa przyjęcia sporządzonej przez podmiot wymieniony w art.11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej powinna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej.
(…)
Jak z powyższego wynika w postępowaniu mającym na celu włączenie przekazanych materiałów i informacji powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego odmowa takiego włączenia nie następuje aktem administracyjnym mającym postać decyzji administracyjnej, lecz z woli ustawodawcy oraz działającego z jego upoważnienia ministra, właściwego do spraw architektury i budownictwa przybiera ona postać czynności materialno-technicznej. Dodatkowo zauważyć należy, że w §12 ust.2 analizowanego rozporządzenia przewidziany został także środek pozwalający na skontrolowanie w trybie międzyinstancyjnym takiego rozstrzygnięcia. Środkiem tym jest wniosek do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.”
Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych świadczą – jak się okazało – o niewłaściwym zdefiniowaniu przez wykonawców przedmiotu tych skarg, a co za tym idzie - także zastosowaniu nieskutecznej procedury poprzedzającej ich wniesienie. Sądy wykazały bowiem, że „pismo” WINGiK podtrzymujące zasadność odmowy nie jest aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowej, a w sprawach tych nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnych. Wydaje się, że dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w w/w wyroku z dnia 1 lutego 2007r. sygn. II SAB/Gl 26/06 właściwie ocenił problematykę i wskazał prawidłową ścieżkę postępowania w zakresie skutecznego zaskarżenia odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.
4. Tryb zaskarżania do WSA odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.
Ostatnie wyroki WSA w Łodzi w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wskazują, że czynność organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny, polegająca na odmowie włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art.3 §2 pkt 4 p.p.s.a., tj. podlegającą kontroli sądowo – administracyjnej.
W wyroku z dnia 24 listopada 2010r. sygn. III SA/Łd 520/10 WSA w Łodzi stwierdził, że:
„Jak wyjaśniono powyżej czynność przyjęcia (odmowy) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dla której w przepisach prawa materialnego nie przewidziano procedury odwoławczej. Wynikająca z § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia możliwość (nie obowiązek) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzną procedurą, a nie formalną drogą zaskarżenia czynności materialno-technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego. Wobec powyższego tryb wnoszenia skarg na tego rodzaju czynności wynika z art.52 §3 i art.53 §2 p.p.s.a. i w przypadku skarżącego został zachowany. W terminach wskazanych w tych przepisach skarżący wystąpił najpierw do Starosty O. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie z zachowaniem terminu wynikającego z art.53 §2 p.p.s.a., wniósł skargę do WSA w Łodzi. W tej sytuacji wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony. Spełnienie warunków formalnych wniesienia skargi umożliwia zaś merytoryczną jej ocenę.”
Z powyższego wynika, że zaskarżenie do WSA wydanej odmowy włączenia dokumentacji do zasobu winno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezzasadnej odmowie włączenia dokumentacji do zasobu, poprzez uchylenie tej czynności materialno – technicznej i włączenie dokumentacji do zasobu.
Zgodnie a art.52 §3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być złożone na piśmie do właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub innej czynności. W praktyce oznacza to, że skuteczność w/w wezwania jest determinowana jego złożeniem w terminie 14 dni od daty doręczenia odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.
Skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art.53 §2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Niezachowanie wskazanych terminów również powoduje odrzucenie skargi.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia może być także czynność materialno–techniczna, polegająca na włączeniu dokumentacji do zasobu. Natomiast w sytuacji, gdy organ administracji ani nie włączył dokumentacji do zasobu, ani nie wydał formalnej odmowy jej włączenia do zasobu, właściwym środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie, tj. o którym mowa w art.37 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
5. Przykłady dotychczasowego orzecznictwa.
Wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010r. sygn. III SA/Łd 520/10:
„Z przytoczonych przepisów wynika, iż podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwej odmowy włączenia przedkładanych materiałów (dokumentów) do zasobu jest wykazanie przez organy, iż nie odpowiadają one któremukolwiek z kryteriów kontroli dokonywanej na podstawie § 9 w/w rozporządzenia. (...)
W ocenie Sądu lakoniczna, mało precyzyjna i nieprofesjonalna treść tego rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań § 12 ust. 1 w związku z § 9 rozporządzenia. W świetle tych przepisów organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 w/w rozporządzenia. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Stwierdzenie, że usterki zostały usunięte częściowo, bez wskazania które więc z nich pozostają aktualne jako podstawa odmowy, brak wskazania prawnych podstaw odmowy kierowanych do konkretnych usterek ze wskazaniem w jakim kryterium kontroli wynikającym z § 9 usterki się mieszczą powoduje, że takie rozstrzygnięcie organu nie poddaje się w zasadzie kontroli Sądu.
Jak wskazano na wstępie sądy administracyjne kontrolują zaskarżone do nich aktu i czynności z punktu widzenia ich zgodności z prawem, materialnym i procesowy. Tym bardziej więc brak wskazania w odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego w sposób jasny i czytelny przyczyn odmowy z podaniem podstaw prawnych kwalifikuje tę czynność jako wadliwą.”
Wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010r. sygn. III SA/Łd 521/10
„Wnioski płynące z przeprowadzonej kontroli, która ostatecznie zadecydowała o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego, sformułowane w formie sugestii i nieprecyzyjnych twierdzeń, nie pozwalają zorientować się Sądowi co jest w istocie wadą zgłoszonej pracy geodezyjnej stanowiącą podstawę odmowy jej przyjęcia do zasobu geodezyjnego, a co nieistotną usterką niemającą wpływu na fakt odmowy. Brak wskazania konkretnych prawnych podstaw odmowy ( z powołaniem się na akt prawny i enumeratywnie wskazany przepis) kierowanych do konkretnych usterek, ze wskazaniem w jakim kryterium kontroli wynikającym z § 9 usterki się mieszczą powoduje, że takie rozstrzygnięcie organu nie poddaje się w zasadzie kontroli Sądu. Ogólne stwierdzenie, że geodeta nie przestrzega obowiązujących przepisów prawa i instrukcji technicznej G-4 bez wskazania konkretnych przepisów prawa, ich artykułów i paragrafów nie spełnia wymagań odmowy, o której mowa w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia.”
6. Wnioski.
6.1. Zaskarżenie do WSA odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego warunkowane jest uprzednim złożeniem, w ustawowym terminie, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Z praktyki stosowanej przez organy prowadzące zasób wynika, że w przypadku wydania odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, organy te z zasady pouczają wykonawców jedynie o możliwości złożenia wniosku, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, o zbadanie zasadności odmowy. Ponieważ w/w wniosek nie jest jakimkolwiek środkiem zaskarżenia dokonanej czynności, należy uznać że wykonawca w takim przypadku nie zostaje prawidłowo przez organ pouczony o możliwości oraz o trybie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Z uwagi na to, że czynność odmowy włączenia dokumentacji do zasobu jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o czym wykonawca pracy przez organ powinien być pouczony, to brak takiego pouczenia co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub pouczenie błędne, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art.112 kpa). Jednakże należy zauważyć, że brak lub wadliwe pouczenie strony nie powoduje wstrzymania biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a jedynie stanowi podstawę do przywrócenia terminu.
6.2. Wniesienie (bądź nie wnoszenie) do organu nadzoru wniosku o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie ma wpływu na dopuszczalność skargi do WSA.
Z uwagi na to, że złożenie do organu nadzoru wniosku o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, wniesienie skargi do WSA nie jest uwarunkowane uprzednim złożeniem w/w wniosku. W decyzji wykonawcy pracy pozostaje zatem skorzystanie, bądź nie, z w/w uprawnienia.
6.3. Wyroki sądów administracyjnych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże, zgodnie a art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z powyższego wynika, że jakkolwiek wyroki sądowe nie są obowiązujące dla innych postępowań administracyjnych, to w postępowaniu w którym zostało wydane orzeczenie sądu, zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, są wiążące dla organu administracji.
6.4. Uwzględnienie wniesionej skargi skutkuje stwierdzeniem bezskuteczności czynności materialno-technicznej (odmowy).
Oznacza to w praktyce, że organ administracji ponownie winien dokonać kontroli dokumentacji wnioskowanej o przyjęcie do zasobu (i wydać nowy protokół z tej kontroli), uwzględniając zarówno ocenę prawną, jak i wskazania sądu co do dalszego postępowania.
Jakkolwiek art.146 §2 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (czyli upraszczając - orzec co do istoty sprawy), to w moim przekonaniu nie wydaje się możliwe, aby w/w przepis mógł mieć zastosowanie w omawianej kwestii. Zgodnie bowiem z przepisami Rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac (…) czynności kontroli, a także stwierdzanie jej pozytywnego wyniku warunkującego włączenie dokumentacji do zasobu, zastrzeżone jest do wyłącznej kompetencji osób posiadających uprawnienia zawodowe, upoważnionych do wykonywania tych czynności przez właściwy organ prowadzący zasób.
W mojej ocenie wskazany przez Sąd Administracyjny w Łodzi tryb skutecznego zaskarżania do sądów administracyjnych wydanych odmów włączenia dokumentacji do zasobu stwarza całkowicie „nową jakość” zarówno w sferze działalności wykonawców prac geodezyjnych, organów prowadzących państwowy zasób geodezyjno kartograficzny, a także organów nadzoru. Uprawnienie to bowiem w swych skutkach prowadzi do dokonania obiektywnej, rzetelnej i co nie mniej ważne - „zewnętrznej” weryfikacji i oceny działalności organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, co ma bezpośredni i realny wpływ na skuteczne eliminowanie tzw. „prawa powiatowego”, czyli nieformalnych „zasad” wykonywania opracowań geodezyjnych, obowiązujących na danym terenie. Każda bowiem uwzględniona przez sąd skarga, która ze swej natury dotyczy sprawy indywidualnej, będzie przecież faktycznym obnażeniem słabości ogólnego nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, sprawowanego wobec organu administracji prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.
Niniejszym pragnę wyrazić nadzieję, że poruszenie na łamach miesięcznika „Geodeta” przedmiotowego problemu przyczyni się do upowszechnienia tego do tej pory zupełnie niewykorzystywanego – bo nieznanego wykonawcom prac geodezyjnych – uprawnienia.
Adam Wójcik, dnia 06.07.2011r.