Witam.

Poniżej, w celach edukacyjnych, a może i dla praktycznego wykorzystania, przytaczam istotne fragmenty książki "Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz" autorstwa Pana Piotra Przybysza, Wydawnictwo LexixNexis, Wydanie 5, Warszawa 2008, str.45-51, w zakresie chyba najważniejszej zasady będącej podstawą działania administracji publicznej - ZASADY LEGALIZMU.

Bo niby wiemy o co chodzi, ale chyba tak nie do końca...

<<
Art. 6.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.


1.  Komentowany przepis wraz z początkową częścią art. 7 formułuje zasadę ogólną legalizmu, nazywaną także zasadą praworządności. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z art. 7 Konstytucji RP.  Zasada ogólna legalizmu działania organów administracji zawarta w komentowanym przepisie oraz w części początkowej art. 7 nie może być zatem interpretowana w taki sposób, który by prowadził do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP.

2.  W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało ono podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. teza druga wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95 - „Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71). Wskazuje się także na obowiązek organów administracji wydających decyzje administracyjne stosowania prawa w sposób ścisły, co jest rozumiane jako zakaz stosowania analogii w prawie administracyjnym (A. Krasuski, Kilka uwag o podmiotach kontrolowanych przez podmioty zagraniczne na przykładzie ustawy o radiofonii i telewizji, PUG 2001, nr 11, s. 19). Należy jednak podkreślić, że problematyka stosowania analogii w prawie administracyjnym jest sporna w teorii prawa administracyjnego. [/b]Przyjmuje się, że stosowanie analogii w sferze prawa administracyjnego jest niedopuszczalne, jeżeli miałoby to doprowadzić do pogorszenia sytuacji jednostki (podmiotu administrowanego),[/u] natomiast wskazuje się na potrzebę korzystania z analogii w celu doskonalenia prawa administracyjnego oraz funkcjonowania administracji [szerzej na temat analogii w prawie administracyjnym zob. Z. Duniewska, w: M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 176 i n.].

6.  Przez przepisy prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały wskazane w art. 87 Konstytucji RP. Tak więc należą do nich: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, jakkolwiek terytorialny zakres ich obowiązywania jest ograniczony.
Organy administracji są zobowiązane do stosowania prawa wspólnotowego oraz respektowania orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (szerzej na ten temat zob. M. Zapała, Stosowanie dyrektyw wspólnotowych przez organy administracyjne, PiP 2005, nr 11, s. 88 i n.).

9.  Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów są wewnętrznymi przepisami prawa (art. 93 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucja RP stanowi w art. 93 ust. 2, że zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Jednakże zasada ta dotyczy również i innych wewnętrznych przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 25 maja 1999 r., IV SA 827/97 - LEX nr 48154), w którym stwierdzono, że nie stanowią prawa wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje, wytyczne czy samoistne uchwały i że nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie tego rodzaju aktów normatywnych).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku jego działalności podkreślano, że podstawą do nałożenia obowiązku na stronę postępowania może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to jest przepis aktu ustawodawczego albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 6 lutego 1981 r., SA 819/80 - ONSA 1981, nr l, póz. 6). Wykluczono zatem możliwość nakładania obowiązków na podstawie przepisów wewnętrznych, które były wtedy określane mianem „akt samoistny" lub „akt prawotwórczy kierownictwa wewnętrznego".
Jeżeli chodzi o dopuszczalność przyznania stronie uprawnienia na podstawie aktów wewnętrznych, to początkowo Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zasada ustawowej ingerencji w sferę obowiązków obywateli ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej (zob. teza druga wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 805/81 - ONSA 1981, nr 2, póz. 70). Pogląd ten spotkał się z zastrzeżeniami ze strony niektórych przedstawicieli nauki, dlatego w orzecznictwie zaczęto wypowiadać pogląd prawny, że podstawę prawną decyzji mogą stanowić takie akty wewnętrzne, które nie są sprzeczne z ustawami i nie naruszają uprawnień innych osób fizycznych (zob. np. wyrok NSA z 1981 r., II SA 825/81 - niepubl.; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 6 lipca 1984 r., SA/Po 339/84 - OSP 1985, nr 6, póz. 123). Ostatecznie w orzecznictwie i w literaturze przeważył jednak pogląd, że również i uprawnienie musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego [zob. Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 32-34].

10.  Niedopuszczalność wydawania decyzji na podstawie wewnętrznych przepisów prawa nie oznacza jednak, że przepisy te nie mają jakiegokolwiek znaczenia w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te bowiem stanowią dla organu prowadzącego postępowanie wskazówkę co do sposobu interpretowania przepisów prawa, a ponadto ograniczają odpowiedzialność funkcjonariuszy administracji za wyrządzone szkody (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 112-113; zob. także J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykladnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 45-48).
Nie ulega wątpliwości, że wykładnia prawa dokonywana przez naczelne lub centralne organy administracji państwowej nie jest przepisem prawa (zob. np. teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 31 maja 1995 r., SA/Lu 2052/94 - LEX nr 26929). Celem kierowania pism zawierających wykładnię przepisów prawa do organów administracji przez organy sprawujące nad nimi nadzór jest zapewnienie jednolitości stosowania przepisów, a nie stworzenie uprawnień lub obowiązków dla stron postępowania (zob. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 13 marca 1996 r., SA/Ka 2906/94 - LexPolonica nr 341675).

11.  Orzeczenia sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy prawnej działań organów administracji. Należy zauważyć, że organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, jednakże to związanie istnieje tylko w ramach tej sprawy, która była rozpoznawana przez sąd administracyjny (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Stosowanie tych ocen poza sprawą rozpatrywaną przez sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych, natomiast ma uzasadnienie pragmatyczne: organ administracji, respektując te oceny, w sprawach podobnych unika ewentualnego zakwestionowania swych działań lub zaniechań przez sąd administracyjny.
Istotne znaczenie dla funkcjonowania sądów administracyjnych mają uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwały te są podejmowane w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w składzie połączonych izb NSA. Celem podjęcia uchwały jest wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadmini-stracyjnej. Składy orzekające sądów administracyjnych są związane oceną prawną zajętą w uchwałach, ponieważ jeżeli skład orzekający nie podziela stanowiska zajętego w jakiejkolwiek uchwale siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej po dniu l stycznia 2004 r., to nie może przyjąć innego poglądu prawnego, ale jest zobowiązany do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Podjęta uchwała ma wówczas bezwzględnie wiążący charakter dla składu orzekającego. Organy administracji powinny zatem respektować oceny prawne zawarte w uchwałach NSA, ponieważ sądy administracyjne są zobowiązane do kwestionowania działań administracji sprzecznych z tymi ocenami.
>>

Mam nadzieję, że zacytowane objaśnienia pozwolą nam lepiej zrozumieć na czym polega ta zasada, a w konsekwencji może w naszych działaniach zaczniemy żądać jej przestrzegania... No bo to przecież fundament "państwa prawnego"...

Pozdrawiam, Adam Wójcik.