*

Członkostwo w PTG

Instytucje geodezyjne







Zaskarżeniu do WSA podlega czynność odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Ale pod warunkiem, że... prawidłowo zostanie wskazana data tej czynności...

Na naszych stronach internetowych sporo miejsca poświęcamy tematyce odmowy przyjęcia geodezyjnej dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Staramy się wyjaśnić, jak powinna wyglądać skuteczna procedura zaskarżania tych czynności do sądów administracyjnych. Jedną z takich spraw przedstawiliśmy w lipcu br w artykule „W(ojewódzki) S(ąd) A(alternatywny) w Krakowie?”

W sprawie tej WSA w Krakowie odrzucił skargę geodety „na czynność Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie o podział nieruchomości”, gdyż:

Cytuj
„Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. (…)
Na tle powyższych warunków, które poddają kontroli sądu administracyjnego inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, analizując kwestię dopuszczalności skargi na czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 807/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 81/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/12, zgodnie z którymi taka czynność nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10.

W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r., nr 78, poz. 837). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) [/b]w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego[/b] (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OSK 1417/09). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p. p. s. a., gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa.

Analiza powyższego postanowienia w dość oczywisty sposób prowadzi do wniosku, że wg WSA w Krakowie czynność materialno – techniczna, polegająca na odmowie przyjęcia dokumentacji wnioskowanej o przyjęcie do pzgik, w ogóle nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sprawa wzbudziła nasze zaskoczenie i zdumienie, ponieważ geodeta przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego uprzednio wezwał starostę do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie włączenia dokumentacji do zasobu. Wydawałoby się, wobec już ugruntowanego w tej dziedzinie orzecznictwa, że w tej sprawie geodeta zastosował prawidłową procedurę, w szczególności zaskarżeniu podlegała czynność starosty w przedmiocie „odmowy”, a nie pismo wojewódzkiego inspektora nadzoru w przedmiocie zbadania zasadności wydania tej odmowy.  
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Postanowieniem z dnia 8 października 2013r. sygn. I OSK 2201/13 jednakże wniesioną skargę kasacyjną oddalił... Tekst postanowienia NSA w Warszawie

W uzasadnieniu orzeczenia NSA argumentował, że:

Cytuj
„Sąd I instancji właściwie stwierdził, że pismo z 16 czerwca 2012 r. nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19.4.2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z 2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 pgk. Przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OSK 1417/09. Lex nr 570963). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa.

Powyższe orzeczenie NSA zostało zauważone przez Redakcję GeoForum w artykule  „NSA nie rozpatrzy odmowy włączenia dokumentacji do PZGiK” , gdzie wzbudziło duże kontrowersje.

Polskie Towarzystwo Geodezyjne, po dokonaniu analizy treści uzasadnienia orzeczenia NSA, a także treści postanowienia WSA w Krakowie, doszło do następującego wniosku:
Zaskarżeniu do WSA podlega czynność odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, wynikającą z daty sporządzenia protokołu kontroli, a nie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W omawianej sprawie, zarówno WSA, jak i NSA, w sentencjach wydanych orzeczeń na przedmiot zaskarżenia wprost i jednoznacznie wskazują że jest to „czynność starosty (…) w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sprawie o podział nieruchomości”. I byłoby wszystko w porządku, gdyby nie… daty. Okazuje się bowiem, że w dniu 12 czerwca 2012r. starosta nie dokonał czynności materialno – technicznej, polegającej na wydaniu odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do pzgik, ale… odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Czynność polegająca na „odmowie” dokonana została natomiast w dniu 24 maja 2012r., udokumentowana w protokole kontroli tej dokumentacji. Błędem geodety było zatem, że w skardze do WSA zamiast zaskarżyć czynność z dnia 24 maja (albo nie wskazywać w ogóle daty tej czynności), zaskarżył czynność z dnia 12 czerwca…

Polskie Towarzystwo Geodezyjne ma bardzo krytyczne zdanie na temat sposobu rozpatrzenia tej sprawy przez sądy administracyjne. Zauważyć bowiem należy, że sąd I instancji, w świetle przepisu art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.” W przedmiotowej sprawie nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że przedmiotem skargi była czynność materialno – techniczna starosty, polegająca na wydaniu odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Dowodem prawidłowości postępowania geodety było także uprzednie wezwanie starosty do usunięcia naruszenia prawa, którego organ nie uwzględnił. Geodeta następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Czy w tej sytuacji WSA naprawdę nie mógł skorzystać ze swoich uprawnień i rozpatrzyć wniesioną skargę, zwłaszcza że niezbędne wymogi formalne do jej wniesienia zostały spełnione?

Na krytykę zasługuje treść uzasadnienia krakowskiego Sądu. Bo jakkolwiek, podchodząc do problemu w sposób całkowicie sformalizowany, skarga podlegała odrzuceniu, to z pewnością nie z powodów, jakie przedstawił Sąd. W szczególności błędem merytorycznym było stwierdzenie, że jakoby czynność materialno techniczna, polegająca na wydaniu przez organ odmowy przyjęcia dokumentacji do pzgik, co do zasady nie podlega kognicji sądów administracyjnych. A takiej argumentacji użył WSA w Krakowie. Dlaczego Sąd wprost w uzasadnieniu nie wskazał, na czym polegał błąd skarżącego, tj. że przeszkodą w rozparzeniu sprawy było zaskarżenie odpowiedzi organu wezwanego do usunięcia prawa, podczas gdy prawidłowo przedmiotem zaskarżenia winna być czynność z dnia sporządzenia protokołu kontroli? Duże wątpliwości budzi, czy WSA w ogóle zauważył tę kwestię, a w związku z czym jego orzeczenie zasadzało się na przekonaniu, że czynność „odmowy” w ogóle nie podlega zaskarżeniu…

Na krytykę zasługuje także uzasadnienie postanowienia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Bo o ile można zgodzić się co do samego formalnego rozstrzygnięcia sprawy, to sporządzone uzasadnienie ewidentnie wprowadza w błąd. Z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika bowiem, jakoby rzekomo czynność przyjęcia (a więc także i „odmowy”) nie podlegała zaskarżeniu W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (…) Przywołane w uzasadnieniu wyroki są całkowicie nietrafne: dotyczą spraw, gdzie zaskarżeniu podlegały pisma wojewódzkich inspektorów nadzoru w odpowiedzi na złożone wnioski o zbadanie zasadności odmowy. Istotną różnicą, a mającą kluczowe znaczenie, jest to że skarżący wyczerpał przysługujące środki odwoławcze przed skierowaniem skargi do sądu: środkiem tym było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Kwestia ta została już przecież całkowicie wyjaśniona w licznych orzeczeniach innych sądów wojewódzkich, jak też i w innych orzeczeniach samego Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Polskie Towarzystwo pragnie wskazać na to, że wiele sądów administracyjnych stwierdziło już wcześniej, że odmowa przyjęcia operatu do zasobu jest czynnością materialno-techniczną która, po wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa, podlega rozpatrzeniu przez sądy administracyjne. Tę linię orzeczniczą nasze Stowarzyszenie w pełni podziela i popiera. Prekursorem tego - przełomowego dla geodetów - ustalenia był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w dwóch wyrokach z dnia 24 listopada 2010r sygn. III SA/Łd 520/10 i SA/Łd 521/10 wyjaśnił:

Cytuj
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych(...) (Dz.U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837) jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko Starosty Opoczyńskiego w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej z podziału działki nr [...] położonej w obrębie P. jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a.

Dopuszczalność zaskarżenia "odmowy" potwierdziło ponadto szereg innych wojewódzkich sądów administracyjnych. Dla przykładu warto wymienić chociażby poniższe orzeczenia: WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 1001/11 z dnia 6 października 2010r. oraz sygn. IV SA/Wa 1259/11 z dnia 27 października 2011r., WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 23/12 z dnia 9 lutego 2012r., WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 1353/11 z dnia 14 marca 2012r., WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 800/12 z dnia 23 stycznia 2013r.. WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 742/12 z dnia 27 lutego 2013r. Dopuszczalność zaskarżania omawianej czynności "przypieczętował" nawet sam Naczelny Sąd Administracyjny w warszawie, który w wydanych wyrokach sygn. I OSK 851/12 oraz I OSK 852/12 z dnia 25 września 2013r. rozpatrzył merytorycznie dwie skargi kasacyjne od wyroków WSA w Łodzi (sygn. III SA/Łd 1023/11 i III SA/Łd 1024/11 z dnia 14 grudnia 1011r.). Zauważyć bowiem należy, że gdyby wyroki WSA w Łodzi były wadliwe z powodu niedopuszczalności orzekania w sprawie, to z pewnością NSA nie oddaliłby skarg kasacyjnych (po ich merytorycznym rozpatrzeniu), a z urzędu uchyliłby wyroki łódzkiego sądu z powodu istnienia kwalifikowanych wad formalnych.

Dlaczego - w tej sytuacji - dochodzi zatem do takich rażących rozbieżności wydawanych orzeczeń przez sądy administracyjne? Nie do przyjęcia jest praktyka polegająca na tym, że orzeczenia sądów miałyby być całkowicie "losowe", zależne od takiego, bądź innego składu sędziowskiego. Zdaniem Polskiego Towarzystwa Geodezyjnego orzecznictwo w tych sprawach winno jak najszybciej zostać ujednolicone. Przedstawiona sprawa dowodzi, co można wywnioskować z treści chybionej argumentacji użytej w uzasadnieniach wydanych orzeczeń, że nie została ona zbadana i rozpatrzona w sposób należyty, a sentencje tych wyroków wydają się być trafne jedynie przez przypadek…

Artykuły w « Informacje ogólne »

Komentarze *