NSA: organ miał (i nadal ma!) obowiązek uwierzytelnić dokumenty geodezyjne z urzędu. A wykładnia celowościowa przepisu art.12b ust.5 była niedopuszczalna.
10 Lutego 2016, 05:18
6954 Wyświetleń
Ocena: 
(3 ocen)
(3 ocen)
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. I OSK 1693/15 Tekst wyroku: Baza orzeczeń NSA
"Istotą w sprawie jest wykładnia art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie zawiadomienia przez S. K. Starosty Koneckiego o wykonaniu pracy geodezyjnej i orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zatem przed zmianą tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r.
Przed nowelizacją art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił, że przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8.
Z przepisu tego wynikało wyraźnie, iż na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.
Podkreślić należy, że przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa, gramatyczna. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa.
Artykuł 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przed nowelizacją, był jasny i wyraźny. Jego interpretacja nie wymagała wykładni innej aniżeli gramatycznej. Zastosowanie bowiem tej tylko wykładni nie prowadziło do sytuacji, która pociągałaby za sobą konieczność sięgania po pozostałe rodzaje wykładni.
Starosta Konecki, do którego wystąpił S. K. o przyjęcie do powiatowego zasobu geodezyjnego wykonanych prac, przy interpretacji nie ograniczył się tylko do wykładni językowej, ale wyłożył ten przepis przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 12b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do wykładni art. 12b ust. 5 zastosował bowiem § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 914).
Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Przepisów ustawy nie należy wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej. Ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze, wydawane z mocy jej przepisów i na ich podstawie służą wykonaniu ustawy. Odwrotnie natomiast jeśli wykładnia aktu wykonawczego budzi wątpliwości musi on być interpretowany po myśli ustawy, bowiem nie może pozostawać z nią w sprzeczności.
W sprawie nie było żadnych podstaw do sięgania do § 2 ww. rozporządzenia wykonawczego, ale tylko do aktu wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. rozporządzenia z 25 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które, w załącznikach, zawiera wzory klauzul, którymi zaopatruje się materiały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Artykuł 12b ust. 5 mówiąc o odpowiednich klauzulach urzędowych, odsyła do przepisów wydanych, na podstawie art. 40 ust. 8.
S. K., który nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty Koneckiego, co do wykładni art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 grudnia 2014 r. III SAB/Lu 74/14, w którym ten Sąd uznał, iż opatrzenie dokumentów klauzulami, na podstawie tego przepisu następuje z urzędu. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r. I OSK 785/15, a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów jest uwierzytelnianie na wniosek. Taką wykładnię art. 12b ust. 5 potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu, nowelizacja tego przepisu (cyt. wyżej ustawa z 15 maja 2015 r.), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Obecne brzmienie tego przepisu potwierdza, że zamiarem ustawodawcy nigdy nie było uwierzytelnianie dokumentów z urzędu – podkreślił Naczelny Sąd w cyt. wyroku.
Z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd nie można się zgodzić. Z art. 12b ust. 5 przed nowelizacją w żadnym razie nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów był tryb wnioskowy, a wprost przeciwnie, o czym była mowa wyżej. Nowelizacja natomiast wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania z urzędu. Nie ma potrzeby dokonywania przy niniejszej sprawie wykładni art. 12b ust. 5 w nowym brzmieniu. Można powiedzieć jedynie, że o ile przepis ten przed nowelizacją był jasny i wyraźny, o tyle jego nowe brzmienie budzi wątpliwości interpretacyjne, kiedy i na jakie potrzeby uwierzytelnienie następuje na wniosek, a kiedy z urzędu, gdyż ten ostatni tryb działania wcale nie został przez nowelizację ustawy zmieniony.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż Starosta Konecki był bezczynny, nie opatrując dokumentów złożonych przez S. K. stosownymi klauzulami urzędowymi. Zgodzić się też należy, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, bowiem u jej podstaw legł błąd w wykładni przepisów."
"Istotą w sprawie jest wykładnia art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie zawiadomienia przez S. K. Starosty Koneckiego o wykonaniu pracy geodezyjnej i orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zatem przed zmianą tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r.
Przed nowelizacją art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił, że przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8.
Z przepisu tego wynikało wyraźnie, iż na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.
Podkreślić należy, że przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa, gramatyczna. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa.
Artykuł 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przed nowelizacją, był jasny i wyraźny. Jego interpretacja nie wymagała wykładni innej aniżeli gramatycznej. Zastosowanie bowiem tej tylko wykładni nie prowadziło do sytuacji, która pociągałaby za sobą konieczność sięgania po pozostałe rodzaje wykładni.
Starosta Konecki, do którego wystąpił S. K. o przyjęcie do powiatowego zasobu geodezyjnego wykonanych prac, przy interpretacji nie ograniczył się tylko do wykładni językowej, ale wyłożył ten przepis przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 12b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do wykładni art. 12b ust. 5 zastosował bowiem § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 914).
Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Przepisów ustawy nie należy wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej. Ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze, wydawane z mocy jej przepisów i na ich podstawie służą wykonaniu ustawy. Odwrotnie natomiast jeśli wykładnia aktu wykonawczego budzi wątpliwości musi on być interpretowany po myśli ustawy, bowiem nie może pozostawać z nią w sprzeczności.
W sprawie nie było żadnych podstaw do sięgania do § 2 ww. rozporządzenia wykonawczego, ale tylko do aktu wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. rozporządzenia z 25 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które, w załącznikach, zawiera wzory klauzul, którymi zaopatruje się materiały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Artykuł 12b ust. 5 mówiąc o odpowiednich klauzulach urzędowych, odsyła do przepisów wydanych, na podstawie art. 40 ust. 8.
S. K., który nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty Koneckiego, co do wykładni art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 grudnia 2014 r. III SAB/Lu 74/14, w którym ten Sąd uznał, iż opatrzenie dokumentów klauzulami, na podstawie tego przepisu następuje z urzędu. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r. I OSK 785/15, a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów jest uwierzytelnianie na wniosek. Taką wykładnię art. 12b ust. 5 potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu, nowelizacja tego przepisu (cyt. wyżej ustawa z 15 maja 2015 r.), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Obecne brzmienie tego przepisu potwierdza, że zamiarem ustawodawcy nigdy nie było uwierzytelnianie dokumentów z urzędu – podkreślił Naczelny Sąd w cyt. wyroku.
Z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd nie można się zgodzić. Z art. 12b ust. 5 przed nowelizacją w żadnym razie nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów był tryb wnioskowy, a wprost przeciwnie, o czym była mowa wyżej. Nowelizacja natomiast wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania z urzędu. Nie ma potrzeby dokonywania przy niniejszej sprawie wykładni art. 12b ust. 5 w nowym brzmieniu. Można powiedzieć jedynie, że o ile przepis ten przed nowelizacją był jasny i wyraźny, o tyle jego nowe brzmienie budzi wątpliwości interpretacyjne, kiedy i na jakie potrzeby uwierzytelnienie następuje na wniosek, a kiedy z urzędu, gdyż ten ostatni tryb działania wcale nie został przez nowelizację ustawy zmieniony.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż Starosta Konecki był bezczynny, nie opatrując dokumentów złożonych przez S. K. stosownymi klauzulami urzędowymi. Zgodzić się też należy, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, bowiem u jej podstaw legł błąd w wykładni przepisów."